Reformas Educativas en México

Las reformas de las políticas educativas implementadas en la educación básica en América Latina (AL) y en el mundo continúan siendo objeto de estudio y reflexión a partir de sus múltiples resultados, entre los cuales destacan dos: la baja calidad y la persistencia de la inequidad (Gajardo, 1999; Levin, 2010).

Las experiencias internacionales y los estudios de política educativa muestran que los resultados de las reformas tienden a ser marginales e incrementales por la complejidad inherente a los sistemas educativos (Hannaway, 2009). Esta situación está asociada a la configuración institucional de los sistemas educativos y a los rasgos de los procesos de implementación en cada país. En este sentido, conocer experiencias singulares ofrece evidencia para la implementación, en una dinámica de aprendizaje que involucra la investigación, los tomadores de decisiones y los actores participantes en un proceso que va desde la definición de los problemas de política pública hasta su implementación y evaluación.

En el caso de México, la reflexión sobre el complejo camino hacia el fortalecimiento de la calidad ha cobrado un gran auge que proviene de la necesidad de transitar de buenos resultados en la cobertura a mejores resultados en la calidad. Sin embargo, esta reflexión no se ha agotado porque buena parte de ella no se ha desarrollado desde una perspectiva de política pública, en especial desde lo que se denomina investigación de políticas (policy research). En este sentido, la agenda de investigación educativa se transforma en la oportunidad de hallar evidencia y explicaciones que aporten a la mejora del diseño e implementación de las políticas educativas en beneficio de México y de su sociedad. En este escenario, aquí se reflexiona desde el campo de política pú- blica sobre los cambios registrados en las políticas educativas aplicadas a la educación básica pero con mayor énfasis en la primaria, a fin de contestar una pregunta: ¿por qué, después de veinte años de reformas en las políticas educativas, el aprovechamiento académico de los estudiantes continúa en niveles insatisfactorios, tal como lo demuestran diversas pruebas estandarizadas nacionales e internacionales?

La ruta elegida para dilucidar esta interrogante es reconstruir la evolución de algunas políticas educativas desde el enfoque de investigación de políticas, el cual consiste en: a) identificar el problema público al cual atiende el diseño de las políticas; b) poner de manifiesto los alcances y límites de las políticas como resultado, en este caso, de los propósitos de la gestión del sistema educativo mexicano en términos de gobernabilidad y gobernanza; c) identificar posibles cursos de intervención u objetos de estudio en función de dos dimensiones de la política educativa: una política (politics) y otra de políticas (policies).

La respuesta de México al desafío de su sistema educativo nacional frente al tema de la calidad ha sido una apuesta estratégica gubernamental que contempla simultáneamente la modernización de la gestión del sistema cuyo diseño y propósito responde al paradigma de la Nueva Gestión Pública (NGP) y la apuesta por la gestión basada en la escuela (GBE), como parte de la adopción del movimiento de escuelas eficaces (Murillo, 2008). A partir del auge que ha adquirido el movimiento de escuelas eficaces en AL, las políticas educativas, en esta región, se han focalizado en la transformación de las escuelas, como premisa para revertir los bajos logros educativos, mediante la puesta en marcha de reformas de políticas educativas (Gajardo, 1999).

México no ha sido la excepción y hacia el final de la década de 1980 se iniciaron cambios con el propósito de revertir situaciones indeseables en factores que el movimiento de escuelas eficaces (MEE) ha señalado que inciden de forma positiva o negativa en el mejoramiento del logro educativo (descentralización, profesionalización docente, diseño curricular, gestión basada en la escuela, clima escolar y liderazgo, entre los más importantes).

La gobernabilidad asume la participación del gobierno y la sociedad, y es posible definirla desde dos perspectivas (Camou, 2000, pp. 283-288). La primera asocia la gobernabilidad a la eficiencia y eficacia en la acción gubernamental y tiene el propósito de “mantener la supervivencia y reforzar la capacidad operativa en la gestión gubernamental”, por lo que su existencia se vincula a qué tanto un sistema responde a las demandas recibidas y en qué medida la contraparte responde en términos de obediencia, entendida esta en el sentido que le da Max Weber. La segunda perspectiva postula una gobernabilidad conectada estrechamente con el orden político entendido como estabilidad y su propó sito sería contar con la capacidad suficiente para “durar en el tiempo”. Esto no significa que un sistema bajo esta gobernabilidad sea inamovible, sino, más bien, que persigue el cambio para adecuarse a transformaciones que suceden en otras esferas, ya que “solo una continua adaptación a la realidad siempre cambiante permite a un sistema sobrevivir” (Morlino, 1981, pp. 600-609). En suma, este tipo de gobernabilidad se define en la frase “cambiar para sobrevivir” y, en consecuencia, la estabilidad se percibe en función de la permanencia de los intereses de los actores al registrarse algún cambio. A partir de lo anterior se puede afirmar que la gobernabilidad en la gestión del sistema educativo se distingue tanto por la búsqueda de la estabilidad como por la eficiencia y la eficacia gubernamentales. Por ello, para su modernización, la gestión del sistema educativo mexicano ha adoptado los postulados y herramientas de la NGP; de este modo responde y se adapta a los cambios impulsados por las grandes tendencias internacionales, a la vez que usa una legitimidad sustentada no en un acuerdo de políticas educativas sino en pactos políticos cupulares corporativos entre la Secretaría de Educación Pública (SEP) y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE). Este tipo de gobernabilidad favorece que los cambios impulsados con las políticas educativas sean soluciones parciales, si bien de esta manera no se ponen en riesgo los intereses de los protagonistas de los acuerdos cupulares ni la estabilidad del sistema educativo. En el sector educativo mexicano ha prevalecido una gobernabilidad a costa de la calidad.

Respecto a la gobernanza, aquí se utiliza en un sentido amplio, tal como la define Luis F. Aguilar. De acuerdo con este autor, este concepto se refiere a una forma de gobernar que implica, en primera instancia, una nueva relación gobierno-sociedad en la cual los ciudadanos son considerados como sujetos en el proceso de gobernar, entendiendo así la gobernanza como un “nuevo proceso de dirección de la sociedad” (Aguilar, 2010, p. 32). Lo que subyace en esta definición es una relación de coordinación y no de subordinación entre gobierno y sociedad, y una mayor y efectiva participación de actores en el proceso de las políticas, lo que tiene el propósito de responder con pertinencia a las demandas de una sociedad. La forma concreta para transitar de nexos de subordinación a otros más horizontales entre gobierno y sociedad es la construcción de nuevos estilos de gestión (Stoker, 1998), en los cuales la colegialidad y participación de distintos actores resultan primordiales. Ahora bien, para que el sistema educativo mexicano alcance una gestión bajo la forma de gobernanza, se imponen cambios en cuatro direcciones: a) favorecer la participación y articulación de distintos actores (docentes, directores, supervisores, jefes de sector, padres de familia y otros de la comunidad local) en el proceso de las políticas y, especialmente, en su implementación; b) generar nuevas formas de organización para la gestión que conduzcan a un sistema de relaciones menos jerárquico y más horizontal entre los actores; c) revitalizar, en el proceso de toma de decisiones, el funcionamiento de los órganos colegiados ya existentes tanto del sistema educativo (Consejo Nacional de Autoridades Educativas, CONAEDU) como de las escuelas (Consejo Técnico Escolar, CTE y Consejos de Participación Social en la Educación) y zonas escolares (Consejos Técnicos de Zona, CTZ); d) impulsar la construcción de redes entre los actores de la comunidad escolar y de la comunidad local, todo con el objetivo de generar condiciones para una acción colectiva en torno a la transformación de las escuelas; una premisa indispensable para el mejoramiento de la calidad. 

La evolución de las políticas educativas: dos décadas de cambio y continuidad 

La evolución de las políticas se sustenta en una distinción analítica entre las políticas (policies) y la política (politics), a fin de reconocer el tipo de intervención requerido para atender el problema público en cuestión (Dery, 1984). Esta distinción resulta relevante para el caso de México por la importancia estratégica del SNTE en el proceso de las políticas educativas. 

Debe anotarse que este sindicato es considerado como uno de los más grandes y con mayor influencia política en la educación, si se le compara con sus pares de otros países de América Latina (Gajardo, 1999; Gindin, 2008). Mientras que la dimensión de la política (policy) corresponde al curso de acción expresamente diseñado para resolver un problema público con miras a construir la mejor opción de política pública; la dimensión política (politics) se refiere a la participación de distintos actores con diversos intereses en el marco del establecimiento de acuerdos políticos. La utilidad de la diferenciación descrita radica en que discierne a qué dimensión son imputables los obstáculos, avances o resultados de las políticas. Dicho de otra forma, esta herramienta permite al analista ya sea desde la toma de decisiones o desde la investigación de políticas ubicar con mayor precisión el origen de los problemas educativos y, con base en ello, diseñar y/o analizar las oportunidades de intervención para construir y atender las agendas correspondientes. Así, la dimensión política (politics) de las políticas educativas en México corresponde al denominado Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica. En términos analíticos, esto se ha denominado reforma política. Mientras que la dimensión técnica de las políticas (policies) concierne a las políticas educativas orientadas específicamente a resolver situaciones indeseables correspondientes a los factores asociados al logro educativo. Si bien la distinción es un recurso útil para el análisis e investigación de políticas, en la realidad educativa mexicana ambas dimensiones se presentan y articulan de forma simultánea, lo que contribuye a entender y explicar el cambio, continuidad y resultados de las políticas educativas.

Pero ¿Que instrumentos regulan la eduación en Mexico? 

El artículo tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley General de Educación (1993), son los principales instrumentos legales que regulan alsistema educativo y establecen los fundamentos de la educación nacional.